گردش کار
شاکیان: ۱- رییس دیوان عدالت اداری ۲- آقای بهمن زبردست موضوع شکايت و خواسته: ابطال مصوبه 30562/ت49128هـ- 1392/02/15 هيأت وزيران موضوع تعرفه بيمه تأمين اجتماعي و نيز ميزان ماليات پروژه هاي مسکن مهر گردش کار: 1- آقاي بهمن زبردست به موجب دادخواستي ابطال مصوبه 30562/ت49128هـ- 1392/02/15 هيأت وزيران موضوع تعرفه بيمه تأمين اجتماعي و نيز ميزان ماليات پروژه هاي مسکن مهر را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام کرده است که: ضمن تقديم تصويب نامه شماره 30562/ت49128هـ-1392/02/15 هيأت وزيران که به استناد اصل 138 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران صادر گرديده، به استحضار مي رساند که وفق اصل مذکور « هيأت وزيران حق دارد براي انجام وظايف اداري و تأمين اجراي قوانين و تنظيم سازمانهاي اداري به وضع تصويب نامه و آيين نامه بپردازد. هر يک از وزيران نيز در حدود وظايف خويش و مصوبات هيأت وزيران حق وضع آيين نامه و صدور بخشنامـه را دارد ولـي مفاد ايـن مقررات نبايد با متن و روح قوانين مخالف باشد.» در حالي که در بند 1 اين تصويب نامه برخلاف ماده 41 قانون تأمين اجتماعي، مبلغ مقطوع 52000 ريال را به عنوان حق بيمه تأمين اجتماعي پروژه هاي مسکن مهر تعيين نموده و در بند 2 نيز چنان که در نامه شماره 200/15604- 1393/08/10 رئيس کل وقت سازمان امور مالياتي نيز به درستي ذکر شده برخلاف ماده 12 قانون ماليات بر ارزش افزوده که موارد معاف را حصر کرده و بدون اختيار قانوني براي افزودن بر اين موارد معاف، مقرر کرده که با تعيين «حداکثر سه ميليون ريال ماليات براي هر واحد به گونه اي که هيچ گونه ماليات ديگري به غير از ماليات بر ارزش افزوده بابت خريد مصالح به اين پروژه ها تعلق نمي گيرد.» بدين ترتيب بدون گذراندن قانون لازم از تصويب مجلس شوراي اسلامي و به صرف همين تصويب نامه اين معافيت مالياتي مقرر گرديده است. لذا با عنايت به اين موارد از آن مقام عالي درخواست ابطال تصويب نامه شماره 30652/ت49128- 1392/02/15 هيأت وزيران را دارم. 2- متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زير است: تصويب نامه در خصوص تعرفه بيمه تأمين اجتماعي براي هر مترمربع مسکن مهر هيأت وزيران در جلسه مورخ 1392/02/04به استناد اصل 138 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران تصويب نمود: 1-تعرفه بيمه تأمين اجتماعي براي هر مترمربع مسکن مهر از تاريخ 1388/01/01 در پروژه هاي تفاهم نامه سه جانبه با سازندگان و تعاوني ها و پيمانکاران فرعي طرف قرارداد (52000) ريال تعيين و براي يک بار اخذ مي گردد. سازمان تأمين اجتماعي بيمه ديگري از پروژه هاي مسکن مهر دريافت نمي نمايد و پس از دريافت کل اين مبلغ موظف است ظرف مدت بيست روز نسبت به صدور مفاصا حساب اقدام نمايد. 2-ميزان ماليات پروژه هاي مسکن مهر بابت هر واحد مسکن مهر از تاريخ 1388/01/01 در پروژه هاي تفاهم نامه سه جانبه با سازندگان و تعاوني ها و پيمانکاران فرعي طرف قرارداد با آنها با هر نوع قرارداد و يا معرفي وزارت راه و شهرسازي حداکثر سه ميليون ريال براي هر واحد تعيين مي گردد و هيچ گونه ماليات ديگري به غير از ماليات بر ارزش افزوده بابت خريد مصالح به اين پروژه ها تعلق نمي گيرد.- معاون اول رئيس جمهور 3-در پاسخ به شکايت مذکور، معاون امور حقوقي دولت (حوزه معاون حقوقي رييس جمهوري) به موجب لايحه شماره 35269/39280- 1397/04/02 توضيح داده است که: مديرکل محترم دفتر هيأت عمومي و هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري بازگشت به ابلاغي شماره 9609980905801135(کلاسه 1304/96) موضوع ارسال نسخه دوم درخواست آقاي بهمن زبردست، به خواسته: « ابطال تصويب نامه شماره 30652/ت49128- 1392/02/15 هيأت وزيران (موضوع نحوه محاسبه حق بيمه تأمين اجتماعي و ماليات پروژه هاي مسکن مهر)»، ضمن ايفاد تصوير نظريه شماره 91/45900-1397/03/09 وزارت امور اقتصادي و دارايي و شماره 730/7421-1397/01/26 وزارت راه و شهرسازي، اعلام مي دارد: 1-همان گونه که عنايت دارند، برابر اصل 31 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، « داشتن مسکن متناسب با نياز، حق هر فرد و خانواده ايراني است. دولت موظف است با رعايت اولويت براي آنها که نيازمندترند به خصوص روستانشينان و کارگران زمينه اجراي اين اصل را فراهم کند». همچنين برابر بندهاي (3) و (5) سياست هاي کلي مسکن (ابلاغي مصوب سال 1389 مقام معظم رهبري) «برنامه ريزي دولت در جهت تأمين مسکن گروه هاي کم درآمد و نيازمند و حمايت از ايجاد و تقويت مؤسسات خيريه و ابتکارهاي مردمي براي تأمين مسکن اقشار محروم.» و نيز «ايجاد و اصلاح نظام مالياتها و ايجاد بانک اطلاعاتي زمين و مسکن». مورد حکم قرار گرفته است که رعايت آن براي کليه مجريان و ساير ارکان حکومتي نظام، الزامي و بديهي مي باشد. در ضمن رويکرد حمايت از مسکن اقشار ضعيف جامعه، در ساير قوانين و مقررات مربوطه، از جمله ماده 1 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسکن (مصوب 1387) و قـوانين برنامه هاي پنجساله توسعه، مـورد تـوجه قانونگذار قرار گرفته است. بديهي است دولت در اجراي تکاليف قانوني موصوف و نيز با توجه به صلاحيتهاي مقرر در اصل 138 قانون اساسي، امکان تدوين مقررات لازم، جهت انجام اين حمايت را دارد. 2- در رابطه با ايراد شاکي به مفاد بند (1) مصوبه مورد نظر، موضوع تعرفه حق بيمه تأمين اجتماعي پروژه هاي مسکن مهر، ضمن تأکيد بر موارد پيش گفته لازم به ذکر است، با توجه به اينکه ماده 5 قانون بيمه اجتماعي کارگران ساختماني (مصوب 1386 ) در سال 1387 به شرح ذيل اصلاح و به دولت اجازه تعيين نرخ حق بيمه مربوطه داده شده است، لذا اين بند از مصوبه کاملاً در چارچوب وظايف و اختيارات قانوني دولت صادر شده است. مفاد ماده 5 اصلاحي مذکور بدين شرح است: « ماده 5- در مواردي که انجام کارهاي ساختماني مستلزم اخذ پروانه مي باشد مراجع ذي ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارائه رسيد پرداخت حق بيمه براي هر مترمربع نمايند. حق بيمه متعلقه براي هر مترمربع زيربنا بر اساس حداقل دستمزد ماهيانه مصوب شوراي عالي کار و بر مبناي ارزش معاملاتي املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده 64 قانون مالياتهاي مستقيم مصوب 1366 و اصلاحيه هاي بعدي آن، سطح زيربنا و سايـر شاخصهاي ارزش گـذاري منطقه اي اعـم از شهري و روستايـي بـا توجه به ضريب محروميت آنها طبق آيين نامه اي خواهد بود که توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعي و با هماهنگي ساير دستگاه هاي ذي ربط تهيه و حداکثر ظرف مدت يک ماه از تاريخ ابلاغ اين قانون به تصويب هيأت وزيران مي رسد. در هر صورت نرخ حق بيمه با توجه به شاخصهاي مورد اشاره در آيين نامه موصوف نبايد بيش از چهار درصد (4%) حداقل دستمزد ماهيانه مصوب شوراي عالي کار باشد». لازم به ذکر است ماده 5 قانون يادشده مجدداً در آذر ماه سال 1393 مورد اصلاح قانونگذار قرار گرفته و شيوه محاسبه حق بيمه مذکور تغيير نموده است ليکن اين موضوع تغييري در صحت قانوني و اعتبار بند 1 مصوبه مورد اشاره شاکي تا زمان اصلاحيه اخير نداشته و مانع از استيفاء حقوق مکتسبه اشخاص نمي باشد. 3- در خصوص ايراد ديگر شاکي به مفاد بند (2) مصوبه موضوع تعيين ماليات واحدهاي احداثي مسکن مهر، با توجه به اينکه برابر ماده 147 قانون مالياتهاي مستقيم (مصوب 1366، با اصلاحات بعدي)، امکان محاسبه هزينه هاي قابل قبول براي تشخيص درآمد مشمول ماليات به موجب مصوبات هيأت دولت وجود دارد، لذا در موضوع مطروحه نيز هيأت وزيران با در نظر گرفتن مخارج انجام شده در پروژه هاي مسکن مهر و پذيرش بخش قابل توجهي از آن به عنوان هزينه هاي قابل قبول مالياتي، ميزان ماليات موصوف را به صورت مقطوع و به شرح مقرر در مصوبه تعيين نموده است. متن ماده 147 قانون ياد شده، بدين شرح است: «ماده 147- هزينه هاي قابل قبول براي تشخيص درآمد مشمول ماليات به شرحي که ضمن مقررات اين قانون مقرر مي گردد عبارت است از هزينه هايي که در حدود متعارف متکي به مدارک بوده و منحصراً مربوط به تحصيل درآمد مؤسسه در دوره مالي مربوط با رعايت حد نصابهاي مقرر باشد. در مواردي که هزينه اي در اين قانون پيش بيني نشده يا بيش از نصابهاي مقرر در اين قانون بوده ولي پرداخت آن به موجب قانون و يا مصوبه هيأت وزيران صورت گرفته باشد قابل قبول خواهد بود.» 4-در اجراي ماده 84 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 پرونده به هيأت تخصصي اراضي، محيط زيست و صنايع ديوان عدالت اداري ارجاع مي شود و هيأت مذکور به موجب دادنامه شماره 96 -1397/04/03خواسته شاکي را مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات قانوني ندانسته و رأي به رد شکايت شاکي صادر مي کند که متن آن به قرار زير است: رأي هيأت تخصصي اراضي، محيط زيست و صنايع: نظر به اينکه تعرفه بيمه بر مبناي تبصره ماده 2 قانون حمايت از کارگران ساختمانها مصوب 1386 و قبل از وضع ماده 5 قانون مذکور مصوب 1393 وضع گرديده و از شمول ماده 41 قانون تأمين اجتماعي خارج است و معافيتهاي موضع قانون ماليات برارزش افزوده اعمال آن از ناحيه دولت جايز بوده و در خصوص مورد دولت مطالبه ماليات بر ارزش افزوده ننموده تا مغاير بند 8 ماده 12 قانون ماليات بر ارزش افزوده باشد. لذا هيأت با 3/4 اکثريت با اجازه حاصله از بند (ب) مـاده 84 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، راي بـه رد شکايت صادر و اعلام مي گردد. رأي صـادره ظرف بيست روز از تـاريخ صدور از نـاحيه ده نفر از قضات و رئيس ديوان قابـل اعتـراض در هيأت عمومي است. 5-معاون نظارت و بازرسي ديوان عدالت اداري به موجب گزارش مورخ 1397/07/21 به شرح زير، رأي هيأت تخصصي را واجد ايراد قانوني اعلام مي کند: با توجه به اينکه ملاک تعيين حق بيمه تأمين اجتماعي در قانون مشخص شده است. ماده 28 قانون تأمين اجتماعي ملاک تعيين حق بيمه اشخاص را تعيين کرده است. همچنين در ماده 38 همين قانون سازوکاري پيش بيني شده است تا پرداخت حق بيمه هاي کارگران در قراردادهاي مقاطعه يا پيمانکاري به سازمان به نوعي تضمين شود. از سوي ديگر ماده 2 قانون بيمه هاي اجتماعي کارگران ساختماني مصوب 1386صراحتاً اشخاص مشمول بندهاي اين ماده را از شمول اين قانون خارج کرده و مشمول قانون تأمين اجتماعي دانسته است. بند 2 اين ماده مقرر مي دارد: «در مورد آن دسته از کارهاي ساختماني مشمول اين قانون که انجام آنها از طريق انعقاد پيمان به پيمانکار واگذار مي شود حق بيمه کارگران پيمانکار بر اساس ماده 38 قانون تأمين اجتماعي وصول خواهد شد.» بنابراين آنچه در قانون آمده است ملاک عمل مي باشد و هيأت وزيران صلاحيتي در خصوص اصلاح يا توسعه يا تخصيص قانون را ندارد فلذا مصوبه هيأت وزيران در اين قسمت مغاير قانون تشخيص داده مي شود. همچنين هيأت وزيران در بند 2 اين مصوبه، تمامي پروژه هاي مسکن مهر را مشمول حداکثر 3 ميليون ريال ماليات دانسته است و هيچگونه ماليات ديگري را غير از ماليات بر ارزش افزده بابت خريد مصالح شامل اين پروژه ها ندانسته است. اولاً مشخص نيست ماليات تعلق گرفته به اين پروژه ها تحت چه عنواني قرار مي گيرد. آيا ماليات بر درآمد است که در اين صورت چرا به صورت مقطوع توسط هيأت وزيران تعيين شده است ؟ اگر ماليات بر ثروت است که آن هم تحت ضوابط خاص خود اعمال مي شود. ثانياً: هيأت وزيران با چه مجوز قانوني پروژه هاي مسکن مهر را از هرگونه ماليات ديگري به استثناي ارزش افزوده بابت خريد مصالح معاف کرده است ؟ اين حکم هيأت وزيران مغاير تبصره 1 بنـد الف مـاده 117 قـانون برنامه پنجم توسعه کشور است. بر اساس اين تبصره بـرقراري هـرگونـه تخفيف، ترجيح و يا معافيت مالياتي و حقوق ورودي علاوه بر آنچه که در قوانين مربوطه تصويب شده است براي اشخاص حقيقي و حقوقي از جمله دستگاه هاي موضوع ماده 222 اين قانون طي سالهاي اجراي برنامه ممنوع است. سال هاي اجراي برنامه پنجم از سال 1390 تا 1394 بوده است و يک سال هم تا پايان 1395 تمديد شده است. لذا با توجه به توضيحات فوق، مصوبه هيأت وزيران هم در خصوص تعيين حق بيمه و هم در تعيين وضعيت مالياتي پروژه هاي مسکن مهر مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات مقام تصويب کننده است. از اين روي دادنامه شماره 9709970906010096 مورخ 1397/04/31 که حکم به رد شکايت صادر کرده است مطابق با قانون نمي باشد. 6-رئيس ديوان عدالت اداري در فرجه مقرر در ماده 84 قانون تشکيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 در صدر گزارش معاون نظارت و بازرسي ديوان عدالت اداري به رأي شماره 96 -1397/04/03 هيأت تخصصي اعتراض مي کند. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1398/01/27 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشکيل شد و پس از بحث و بررسي با اکثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت کرده است.